科学使用立法手段。国家治理体系是有机的制度系统，法律制度虽是推进国家治理体系和治理能力现代化的首选，但并非唯一选择。现代公共治理系统理应由政府、企业、社会组织、公民等共同构成和维护，法律制度之外的纪律、道德、宗教、习惯、村规民约、协会章程、行业约定等社会规范以及政策文件同样在公共治理领域发挥着不可替代的作用，在一定程度上还弥补和纠正着法律制度固有的保守、僵化、滞后以及成本高昂等缺陷和不足。习近平总书记指出，要“加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”立法手段的运用，必须首先权衡其与其他社会规范在实现公共治理目标方面的利弊，着重于其他社会规范发挥作用不佳的公共治理对象和治理领域，避免目前一旦出现社会问题就呼吁立法的“立法冲动”“立法万能”等倾向。尤其要处理好立法决策与改革决策的关系，对于具有阶段性、暂时性和局部性的地方治理改革决策，地方立法不仅要为有关政策文件等制度规范发挥其调整优势留下空间，而且在具体制度设计时也要为将来进一步的改革措施留有余地。

  地方立法权应当自我节制。习近平总书记指出，“现在，我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治。”在中国特色社会主义法律体系基本建成的背景下，地方治理领域出现的一些问题，大部分并非立法数量不足或立法缺项，而是现有法律制度执行不到位、实施不力等原因所造成。因此，地方立法在选择、确定立法项目时，必须认真对待上位法，对上位法已调整的社会领域和事项是否需要启动地方立法程序，首先需要认真研究论证已有上位法的规定及其执行情况，相关法律规范及社会规范能否解决地方治理问题，对相同领域和事项的重复立法是否能够实现地方治理成本最小及收益最大的目标等现实性、可行性、必要性问题。在立法法等法律法规对中央与地方、政府与人大、省与设区的市之间的立法权限界分尚不完全精准明晰的情况下，地方立法机关更应秉持谦抑理念，严格遵循地方立法执行性、补充性的角色定位，避免与上位法和其他相关地方立法的重复、冲突、抵触，影响法制统一。

  地方立法的具体制度设计应当符合比例原则。一方面，地方立法作为对本区域普遍性社会事务的统一规范，制度设计应当具有科学性、长期性和稳定性，且有助于地方治理目标的有效达成；同时，还要充分考量调整对象的规律性、广泛性和统一适用性，所规定的具体制度措施应为推动地方治理现代化的最佳选择和最有效、最经济的手段。另一方面，法律制度不仅有“规范、保障”作用，同时也有“引领”作用，因此，地方立法应当严格按照法定权限科学合理设计法律责任条款，不仅要改变目前少数管理部门的法律责任虚化、弱化甚至缺失的现象，而且要淡化管理色彩、强化服务理念，避免对社会公众规定的法律责任形式单一、“处罚万能”、过多使用“罚款”条款等现象，注重通过具体制度措施引导、推动社会公众主动尊法守法。

  总之，地方立法的生命力在于对本区域治理现代化的实效性。贯彻落实党的二十大报告提出的“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”的要求，必须坚持以正确的立法理念指导立法实践，不断提高地方立法质量和效率。

                                                                                                                                                   (刘东升）